#8 Открытость государства с Иваном Бегтиным
В эфире «Циферкаста» Иван Бегтин, руководитель проектного направления «Открытые данные» Счетной палаты, директор АНО «Информационная культура», эксперт Центра CDTO, рассказывает о степени открытости российского государства, проблемах в этой области и успешных примерах работы с данными и о том, как в мире развивается идея открытости.
Подкаст доступен на платформах:

Google Podcasts
Яндекс Музыка
Apple Podcasts
VK
Spreaker
Summary

Приватность и защита персональных данных — новый тренд в государственном управлении

Тема открытости государства как никогда актуальна. Во многих странах открытость данных стала естественной частью госуправления. На этом фоне выделяется новый тренд — соблюдение приватности, злоупотребление государств, корпораций данными граждан.

Если сравнивать практики обращения с данными в разных странах, то политика в области сбора данных крупными технологическими компаниями варьирует. Если мы говорим про Европу, то там принят Генеральный регламент о защите персональных данных — нормативная база по защите прав граждан. В документе раскрывается, как граждане могут получать доступ к информации о себе, которую собирают и в дальнейшем используют разные организации. Это довольно жесткий закон, который мешает развитию многих компаний.

На сегодняшний день работа с персональными данными строится по двум принципиально разным концепциям — китайской и европейской:

  • в Китае с данными можно сделать что угодно, главное — не переходить дорогу государству;
  • в Европе данные максимально защищены, но это создает барьеры для бизнеса.

В США практикуется некий промежуточный подход: есть соответствующее общественное движение, и часто ссылаются на европейский Генеральный регламент, который многие американские компании уже соблюдают. Россия ближе к Европейскому Союзу, но не в хорошем смысле, а, скорее, в плохом, потому что существующий закон «О персональных данных» не защищает права граждан либо делает это крайне недостаточно и одновременно препятствует бизнесу в работе с данными.

Во многом государства сейчас являются открытыми, потому что они не могут существовать иначе, органы власти не ориентированы на освещение своей деятельности для неограниченного числа лиц. Нет ничего сложного в том, чтобы собранные государством данные, образно говоря, закрыть на замок и не давать никому информацию. Это касается здравоохранения, образования, правоохранительных органов.

Мы живем в мире, где крупные компания являются драйверами развития технологий. Оправдывая смысл своего существования, государство сейчас конкурирует с глобальными корпорациями и вообще с бизнесом. Рядовой российский гражданин думает сейчас так: «Если я пользуюсь мобильным приложением Сбербанка, для того чтобы оплатить квитанцию, зачем нужно мое физическое присутствие в МФЦ, чтобы сделать это на бумаге?» Логика у граждан именно такая, контекст ситуации изменился, но при этом остался в общественной жизни остался некий участник (государство), который не меняется. Таким образом государство вынуждено быть открытым и технологичным. И оно умудряется обеспечивать технологичность только в тех областях, которые скорее связаны с разного рода политическими ограничениями.


Открытость государства в России

В начале июня 2019 года Счетная палата АНО «Инфокультура» и Центр перспективных управленческих решений опубликовали экспертный доклад «Открытость государства в России». Иван Бегтин был одним из авторов этого доклада. Далее мы приведем цитаты из доклада и комментарии Ивана Бегтина.

«В сфере открытости государства в России пройден большой путь, прежде всего в направлении создания необходимой нормативной базы. Однако практика правоприменения во многом носит формальный характер, качество процессов обеспечения открытости остается низким, развитие же такой области, как открытый диалог, в целом остается на неудовлетворительном уровне несмотря на определенные успехи десятилетней давности».

Структура «Открытое правительство» работала с 2012 до 2016 года (формально до 2018 года), до этого было много различных инициатив, в том числе на местах. В определенный момент, где-то в 2013–2014 годах, правительство перестало взаимодействовать с обществом, ограничивая свою публичную риторику работой пресс-служб и публикацией докладов. С декабря 2013 по декабрь 2014 года не было проведено ни одного заседания Совета по открытым данным, никакой живой активности.

Тема открытости государства изначально была указана в повестке Всемирного банка, Большой восьмерки, Большой двадцатки, Организации экономического сотрудничества и развития, куда Россия стремилась вступить. Таким образом, можно сказать, что Россия практически полностью самоустранилась от международных процессов в обеспечении открытости.

Поэтому если измерять эффективность открытого правительства, она низкая, даже существовала структура только до 2016 года, до тех пор, пока от нее не отказался Дмитрий Медведев. Деятельность открытого правительства сузилась до темы контрольного надзора. И до сих пор открытое правительство в лице аналитического центра «Форум» занимается исключительно вопросами реформы контрольно-надзорной деятельности и сопровождает работу Экспертного совета при Правительстве РФ.


«Для дальнейшего развития открытости государства в России необходимо создание единого органа курирующего вопросы открытости».

Можно посмотреть на опыт Европы. Например, в Германии есть комиссары по информации — служба, которая занимается принятием решений, когда какое-либо раскрытие персональных данных возможно, но может нанести вред, или когда оно допустимо.

В России ничего подобного нет. Гражданин не может получить закрытые данные о себе самом, которые хранятся в системе. Какой-то единый орган необходим, он должен защищать цифровые права граждан и, соответственно, обеспечивать открытость органов власти. Пока такого органа, к сожалению, нет.


«Общество является главным заказчиком, потребителем, а при несоответствии его ожиданиям — главным критиком открытости государства».

Российское общество пока еще не ощутило себя настоящим заказчиком открытости государства, потому что общество у нас разрозненное. Кроме того, достаточно сложно достучаться до людей, которые принимают решения. Если это и удается, то только благодаря усилиям депутатов или общественных организаций, представляющих интересы определенных групп граждан.

В России граждан в целом никто не представляет, все вопросы по открытости, которые возникают, исходят от исполнительной власти. Нет подобного запроса ни со стороны избирателей, ни со стороны налогоплательщиков.

Интересы общества должны представлять политические партии, но ни у одной из политических партий в России нет нормального требования к открытости, особенно если сравнивать их действия с тем, что предпринимают партии в Ирландии, Британии, США, Канаде.

Массового запроса на открытость данных также нет. Во многом это связано с тем, что в России общество озабочено проблемами выживания. Для граждан, которым не хватает денег, чтобы поесть, открытость представляет собой какой-то третий или четвертый шаг в их эволюционном развитии. Сначала нужно удовлетворить базовые потребности — обеспечить еду, жилье, тепло.

Открытость данных интересует граждан в той мере, в которой от нее зависит качество их жизни: на что потрачены деньги местного бюджета, каково качество образования, качество дорог, качество школ, уровень преступности и т.д. Это связано с одной ключевой проблемой: все наши органы власти, отвечающие за социальные вопросы, являются политическими. Например, Минздрав одновременно отвечает за качество здравоохранения, сам собирает статистику своей деятельности и занимается распределением денег. Безусловно, ему нет смысла раскрывать статистику, которая может выставить его в невыгодном свете. Вот с закупками получается как-то приоткрыть завесу тайны над данными, потому что тратят все, а собирает данные Казначейство. Соответственно, должен появиться какой-то третий «игрок», который будет собирать и публиковать статистику, и на него не будет давления, он не будет заинтересован искажать данные.


Почему государству не выгодно открывать данные?

Государству невыгодно открыть данные, так как это может породить негатив по отношению к нему. Для многих чиновников это труднопреодолимый барьер, им важно поддерживать некоторые сильные патерналистские настроения: «Не будем сообщать людям то, от чего они будут волноваться». Для выхода из замкнутого круга необходима подготовка общества к изменению статистической картины.


Об исследовании «Утечки персональных данных из открытых источников. Электронные торговые площадки»


Представители государства, которые имеют отношение к составлению законов, приказов распоряжений, недостаточно хорошо понимают, что такое технологии, как с ними работать, или же просто не выполняют свою функцию.

Минкомсвязи не раскрывает количество информационных систем в России, по экспертной оценке, насчитывается порядка 800 только федеральных, а всего несколько тысяч на уровне субъектов Федерации. Автором исследования проанализировано примерно 1/20 государственных информационных систем, 6 из 8 электронных площадок, не считая коммерческих, и порядка 200 удостоверяющих центров из 460, для того чтобы показать масштаб проблемы.

Регулятор в лице Роскомнадзора отреагировал: «Это все по закону и не страшно». «По закону» раскрываются СНИЛС, имэйл, ФИО и другая информация о миллионах людей, паспортные данные руководителей компаний.

К сожалению, положительная реакция была только от владельцев электронных площадок, которые отреагировали моментально: некоторые из них удалили эту информацию из открытого доступа в течение одного дня, она действительно нужна участникам торгов для проверки организации, но не нужна внешним пользователям. Все, что касается государственных систем, как было, так и осталось.


Успешные примеры работы с открытыми данными в России

У нас развит рынок проверки контрагентов, куда обращаются, когда надо проверить организацию по самым разным критериям. ФНС публикует данные по налогам, по задолженности юрлиц, Росстат — в части статрегистра и бухгалтерских балансов, доступен ЕГРЮЛ. Это хорошие кейсы, которые показывают, что реально существует и реально используется.

Федеральная информационная адресная система ФНС тоже хороший пример, участники рынка действительно используют этот инструмент.. Есть какое-то количество примеров, связанных с госзакупками, рынком услуг, который возник для уведомления поставщиков о новых торгах и предоставления профильной аналитики.

К сожалению, именно коммерческих кейсов очень мало, но есть разного рода общественные. Инициативные эксперты занимаются анализом той или иной отрасли, но все равно подобных предложений не очень много.


Формирование культуры оборота данных в государственных органах

Первое большое достижение, случившееся за последние годы, — понимание, зачем вообще нужны данные. Это, можно сказать, первый шаг в сторону изменения культуры работы с данными.

Есть очень достойный пример работы с открытыми данными, представленный Министерством культуры. В течение нескольких лет его сильная команда давала очень много интересных данных. Это лучший пример в России.

Для госорганов данные ценны тем, что могут:

  • демонстрировать обществу, зачем этот государственный орган нужен, и помогать создавать востребованные сервисы для граждан;
  • закрыть потребность в привлечении квалифицированных специалистов;
  • закрыть потребность в сборе аналитики и качественных данных через диалог с обществом.

Потребность в открытости данных внутри государственного органа продемонстрировали Министерство культуры, Министерство финансов. Благодаря им сформировался импульс для продвижения в решении проблемы. У ряда органов есть внутренняя мотивация раскрывать то, что они накапливают в своих информационных системах, причем иногда даже без внешнего давления. Но есть и органы, которые замкнулись в себе, например, некоторые министерства хранят огромные объемы информации. Это Минобрнауки, Минздрав, Минтруд, то есть весь соцблок правительства как большая мертвая зона.