Коронацифровизация: как пандемия изменила сектор госуслуг
Цифровизация госуслуг в России активно идет уже несколько лет, государственные сервисы становятся удобнее и доступнее. Пандемия коронавируса изменила повседневные отношения населения и органов власти. О плюсах и минусах цифровизации в условиях пандемии читайте в материале Центра подготовки руководителей цифровой трансформации.
Самоизоляция: начало

26 марта 2020 года для людей старше 65 лет был введен режим самоизоляции. Им было настоятельно рекомендовано не выходить из дома. Социальные карты москвичей, дающие право на бесплатный проезд, были заблокированы. С 30 марта президентским указом были объявлены нерабочие дни, в дальнейшем их неоднократно продлевали.

Из-за режима самоизоляции госучреждения перестали принимать посетителей. В начале апреля 2020 года сложились ситуации, которые на тот момент были неразрешимы.
Елене исполнилось 45, и пришло время менять паспорт. МФЦ не работает, а без паспорта сайт Госуслуги отказался ее обслуживать. Женщина потеряла работу, и хочет встать на учет в Центр занятости, но обратиться туда можно только через Госуслуги.

Аполлинария Степановна получала пенсию в отделении банка. Сейчас ближайшее отделение закрыто; открыто только дежурное отделение, которое находится слишком далеко. Возможность льготного проезда по социальной карте была заблокирована, а наличные у пенсионерки кончились.

Сергею Петровичу каждые полгода нужно продлевать инвалидность: без установленной инвалидности он не получит пенсию и льготы по оплате коммунальных услуг, но прием в учреждениях не ведется.
Пенсионер 2.0: проблема цифровой эксклюзии

Российским пенсионерам, которые не пользовались пластиковыми картами, а выписку со счета имели в привычном виде «сберегательной книжки», с началом пандемии пришлось пережить стресс — они не могли попасть в отделение банка, чтобы снять наличные. Решение было найдено довольно быстро. Теперь пенсионер может позвонить на горячую линию банка, сообщить свои данные и вызвать курьера, который привезет наличные. Интересно, что этот лайфхак долгое время распространяется лишь в соцсетях, официальную информацию на этот счет нам удалось найти лишь в начале мая.
Цифровая эксклюзия (digital exclusion) — невозможность получить доступ к цифровым коммуникациям, ресурсам и сервисам либо существенные сложности и ограничения в их использовании.
Причины могут быть разными: например, человек живет там, где плохо со связью, у его нет устройств или денег на оплату интернета. Люди с нарушениями зрения могут испытывать затруднения при использовании онлайн-ресурсов. Кому-то не хватает знаний и навыков, чтобы разобраться с цифровыми ресурсами и сервисами, и пользоваться ими для решения своих проблем. Специалисты начали говорить об этой проблеме еще в конце ХХ века.
При возникновении новых потребностей первым среагировал бизнес. Например, компания Mastercard разрешила банкам принимать карты с истекшим сроком действия, чтобы их владельцам не приходилось идти в офис для обмена. Цифровую карту можно установить на смартфон, но многим людям привычно иметь именно пластиковую карту, так им спокойнее.
Тема перевода социальных услуг в «цифру» не так проста. Раньше все граждане получали пенсию в отделении банка или на почте. Со временем часть пенсионеров освоила пластиковые карты. На следующем этапе, как можно предположить, картами будут пользоваться все, вместо очередей в МФЦ станут заходить на сайт Госуслуг со смартфона.

Однако реальность отрезвляет смелых мечтателей. Российские пенсионеры часто живут только на пенсию, их бюджет рассчитан до копейки. Большинство просто забирают пенсию наличными из банкомата. В их образ жизни пользование банковскими картами не вписывается, неясно, сколько денег на карте, мобильный банк — платная услуга, тогда как наличные привычны и понятны. Тем более в бюджете не предусмотрена покупка смартфона и оплата интернета. Кроме того, многие люди старшего поколения, даже имея средства, не хотят или не могут в силу возраста осваивать гаджеты. При этом возможность самостоятельно, без посредников пользоваться госуслугами — очень важная возможность, от нее зависит безопасность. Не все пенсионеры понимают, что, доверив свой пароль кому-то из знакомых, они доверяют ему доступ к личной информации на всех государственных сайтах.
При внедрении онлайн-услуг очень важно сохранить если не прежние пункты приема граждан, то хотя бы привычный канал связи с живым специалистом, который может ответить на том конце провода и имеет полномочия решить проблемы гражданина.
Цифровизация госуслуг ускорилась

Наши граждане привыкли считать, что государственная система довольно инертна. Однако в новых условиях служащие госорганов продемонстрировали способность к быстрым решениям и, что важно, действиям.

В начале апреля на московском портале «Мои документы» можно было получить только одну услугу — регистрацию смерти. В течение месяца были созданы инструкции по получению услуг в новых условиях, и к началу мая доступны уже 90 цифровых услуг.
Продление срока действия документов

В соответствии с указом Президента РФ документы, срок действия которых закончился в период с 1 февраля по 15 июля, остаются действующими и не требуют продления. Например, подростки могут предъявлять свидетельство о рождении, даже если по возрасту уже должны получить паспорт.

Допустим, срок действия паспорта истек до 1 февраля, а новый паспорт до сих пор не удалось получить. Заявления на получение паспорта принимаются на портале Госуслуг, а сам паспорт выдают в отделах МВД по предварительной записи. На Госуслугах можно оставить заявку на получение водительского удостоверения и оформление регистрации по месту жительства.

Вот список цифровых новинок, которые появились уже в начале апреля.

Новые госуслуги в электронной форме через Госуслуги

Автоматическое продление инвалидности

Тем, кому инвалидность уже установлена, она будет продлена автоматически.

Упрощенный порядок регистрации безработных

Дистанционная регистрация в центре занятости теперь возможна на портале «Работа в России».

Помощь российским туристам, которые не могут вернуться на родину

На портале ведется cбор сведений о гражданах, нуждающихся в помощи, и организация помощи. Те, кто вернулся из-за границы, могут оформить электронный больничный на портал госуслуги.ру.

Дистанционная регистрация смертей и рождений

Проект о дистанционной регистрации смертей и рождений подготовил Минюст, эти услуги входят в сервисы «Рождение ребенка» и «Утрата близкого человека».
Суперсервисы — новый тип электронных госуслуг, сгруппированных по жизненным обстоятельствам. Они позволят гражданам обойтись без личного посещения организаций. В перспективе услуги будут оказываться автоматически при выявлении оснований для их получения, без обращения заявителя.

Суперсервисы разрабатывают сотрудники различных госорганизаций совместно с представителями бизнеса, социальных структур и экспертами, работу курирует Минкомсвязь. Первый суперсервис «Рождение ребенка» планировалось запустить в течение 2020 года. После объявления пандемии пришлось ускорить работу. Всего готовится 25 суперсервисов, которые упростят оформление документов в случае определенных жизненных ситуаций.
6 мая 2020 года портал mos.ru сообщил о том, что более 90 % госуслуг в имущественно-земельной сфере москвичи в 2020 году получили онлайн.
Бесконтактная помощь государства: теория и практика

Госуслуги в России и до пандемии активно переводились в цифровую форму. Введение самоизоляции лишь послужило катализатором процесса. К сожалению, не все новые схемы оказания услуг можно проверить на работоспособность: для того чтобы дождаться отзывов пользователей, нужно время.
При автоматическом продлении инвалидности Пенсионный фонд должен связаться с Бюро медико-социальной экспертизы. Гражданину остается ждать, когда по почте придет справка, подтверждающая инвалидность. Без этой справки нельзя получить пенсию по инвалидности, переоформить льготы на квартплату.
Серьезная проблема заключается в том, что меры господдержки изначально рассчитаны на стандартную жизненную ситуацию. Если жизненные обстоятельства не вполне соответствуют заложенному шаблону, в получении помощи могут отказать. Например, человек работал без официального оформления, или его оформили не по всем правилам, или при увольнении он получил не весь пакет документов, или отработал в 2020 году 59 дней, а не 60 дней, как установлено в законе, — в этих случаях на пособие по безработице можно не рассчитывать.

В идеальном мире у всех есть доступ к интернету, возможность войти на портал Госуслуг и зарегистрироваться. Однако реальность далека от шаблонов. Например, российский турист, застрявший в чужой стране, не сможет получить помощь от государства, потому что для регистрации нужен номер СНИЛС, а этот документ редко берут в поездки.

Одним из инструментов госслужащих являются нормативные акты. Алгоритм действий обычно такой: пришло поручение Правительства, на его основе создали локальные документы для регионов, направили документы на места, там приняли к сведению и потом отчитались об исполнении. Это отработанный процесс. Проблема в том, что в цепочке не предусмотрены место и роль клиента: о нем никто не подумал. Прописана ли последовательность действий гражданина как пользователя? Протестированы ли сервисы на практике? Какие возможны ошибки, как их предотвратить или исправить? Об этом должны были позаботиться создатели процессов.

В самой сложной ситуации оказались люди, которые незадолго до пандемии стали менять паспорт или потеряли документы. Так, жительница Тульской области не может получить банковскую карту, у которой закончился срок действия, из-за отсутствия паспорта, который был сдан для обмена. Москвич не может получить пособие по безработице из-за того, что потерял документ об образовании.

Потребность в «бесконтактных» услугах в сочетании с незрелостью сервисов вызывает появление в регионах причудливых гибридных мер, вроде «ящиков соцподдержки», установленных возле учреждений соцзащиты в Астрахани. Гражданам предлагают класть в эти ящики оригиналы документов, дающих право на льготы.

После выступления президента с объявлением о выплатах на детей 11 мая портал Госуслуг не справился с нагрузкой и стал временно недоступен. Одновременно к сервису решили обратиться сотни тысяч граждан: за 20 часов работы направлено более 2 млн электронных заявлений. Нагрузка в 10 раз превысила средние показатели за апрель. 12 мая на портал обратились 17 млн человек.

Олег Полетаев, директор по коммуникациям АНО «Цифровая экономика»: «Аудитория портала Госуслуг за время карантина утроилась: с 3 млн посетителей в сутки до почти 9 млн».

Выплаты на ребенка может получить любой родитель. Но при начислении выплат есть нюанс, который может создать проблемы в некоторых семьях — получить выплаты на ребенка может любой из родителей, поэтому есть теоретическая возможность, что пособие получит не тот, кто живет с ребенком и обеспечивает его, а тот, кто первым подал запрос (например, неплательщик алиментов, котрый никак не участвует в жизни ребенка). Возникновение подобных проблем — тоже следствие цифровизации.
Электронные пропуска — госуслуга для государства

Настоящим сюрпризом для граждан стала услуга «выдача электронных пропусков». На нее не просто не было запроса ― такую услугу граждане и представить себе не могли.
Идея контроля населения на самоизоляции, едва появившись, сразу обросла плотью административных решений, которые немедленно были воплощены. Подробно о введении пропусков в регионах можно узнать на сайте информационной системы «Гарант».
До России подобные меры были введены и в других странах: штрафы за нарушение карантинных мер приняты в Италии, Испании, Франции, Польше и др.

Первые штрафы за нарушение режима самоизоляции были выписаны сразу после введения ограничений, еще до начала массовой выдачи цифровых пропусков. Так, 2 апреля житель Уфы получил постановление о штрафе на 15 тысяч рублей после того, как вышел из дома, чтобы перепарковать машину.

В Москве штраф за нарушение режима самоизоляции составляет 4000 рублей. Если допущено повторное нарушение или нарушение с использованием личного транспорта — 5000 рублей.

Сразу после введения цифровых пропусков москвичи столкнулись с тем, что данные документы подверглись массовому аннулированию. Для получения рабочего цифрового пропуска нужно предоставить подробные сведения о сотруднике и организации, у работодателей требуют списки сотрудников. Все эти данные тщательно проверяются. После этого люди часто получают уведомления о том, что был указан некорректный ИНН, данные об организации не прошли проверку, занятость в конкретной компании не подтверждена. Каждый такой отказ является основанием для штрафа. В соцсетях отмечены случаи, когда подобные отказы получали врачи.
7 мая в Москве были аннулированы цифровые пропуска, выписанные добровольцам отряда «Лиза Алерт». При этом, по словам координатора поискового движения, 7-8 мая поступило 27 заявок о пропаже людей в Москве и области.
Возникают три важных вопроса:

  • Почему для обеспечения инфекционной безопасности государству требуются столь подробные сведения, что их проверяют несколько ведомств?

  • Что будет с этими сведениями дальше?

  • Как обеспечить приватность и безопасность людей в таких условиях?

В соцсетях уже появились рассказы об утечке информации, указанной в пропусках. Например, что паспортные данные оштрафованных москвичей можно получить на сайтах для оплаты штрафов, введя номер постановления (его несложно подобрать). В мэрии гражданам рекомендовали не выкладывать в интернет скриншоты штрафов.

26 мая глава Минкомсвязи РФ Максут Шадаев заявил, что все персональные данные, используемые при оформлении цифровых пропусков в регионах РФ, будут удалены из государственных систем после снятия пропускного режима.
Вот только некоторые проблемы, с которыми столкнулись москвичи в период самоизоляции:

При получении цифрового пропуска Оксана неправильно ввела номер своего проездного «Тройка», при предъявлении карточки на входе в метро валидатор не сработал. Даже после исправления ошибки данные в системе будут обновлены только через пять часов. Значит, сегодня Оксана никаким не сможет добраться до своей бабушки. Оксане не хватает стандартных двух поездок в неделю, чтобы покормить больную, неходячую бабушку. Женщина вынуждена обманывать систему, выписывая пропуск до ближайшей больницы (количество поездок в медучреждения не регламентируется).

По пути из магазина домой Олег увидел пустой автобус и по привычке решил проехать пару остановок. Валидатор не сработал (пропуск не был оформлен). Вошедшие контролеры оштрафовали Олега дважды — за нарушение режима самоизоляции и за безбилетный проезд.
Немало нареканий вызывает система контроля «Социальный мониторинг». Это приложение, выпущенное мэрией Москвы, обязаны установить люди с диагнозом COVID-19 и члены их семей, а также те, кто обратился за медицинской помощью в связи с ОРЗ, ОРВИ, обострением сезонной аллергии и другими состояниями, сопровождающимися насморком, кашлем и повышением температуры. Приложение регулярно присылает уведомление с требованием сделать селфи. Вместе с фото передаются данные о том, где находится абонент. Если человек не ответил вовремя, ему могут засчитать нарушение режима. По словам пользователей, система часто дает сбои, выписывая штрафы людям, не выходившим из дома. В «Новых известиях» опубликован скриншот постановления о штрафе, начисленном за отказ сделать селфи в 4:32, а в «Комсомольской правде» — рассказ человека, который еще до пандемии потерял способность передвигаться, но ему выписали штраф за нарушение режима социальной изоляции.

Мы начали писать этот текст в апреле: тогда электронные пропуска выглядели, как еще одна госуслуга. К началу мая новинка стала напоминать нечто противоположное — антиуслугу. Обычно государственные сервисы работают по принципу поощрения: если человек все сделал правильно, он получает «вознаграждение»: пособие, выплату или оформленный документ. Новые сервисы, к которым можно отнести выдачу цифровых пропусков и программу «Социальный мониторинг», построены иначе: совершил неверное или несвоевременное действие — получи штраф. Причем правильность действий не гарантирует отсутствия наказания, пользователь может пострадать просто из-за несовершенства сервиса.

Это очень печально, потому что в популяризацию госуслуг было вложено много сил. Скажем больше: в этой сфере появилось понятие «клиентоцентричность». Новые же сервисы вызывают не доверие, а ощущение угрозы. Общение с системой мониторинга превращается в непростую задачу, которая больному человеку, например, не под силу.

Многие люди, борющиеся с болезнью, не обращают внимания на обязательство скачать приложение и зарегистрироваться в системе. Граждане предполагают, что раз они не выходят на улицу, значит, у государства к ним не может быть претензий. Но презумпция невиновности здесь парадоксальным образом перестает работать. Несколько раз в день гражданину приходится доказывать государству с помощью современной техники, что он «не верблюд» . Происходит подмена смыслов: вместо того, чтобы бороться с распространением болезни, система мониторинга начинает азартно бороться с гражданами, и ставкой в этой электронной игре становится штраф.

20 мая начальник Главконтроля Москвы Евгений Данчиков пообещал, что «все несправедливые штрафы», выписанные москвичам с помощью приложения «Социальный мониторинг», будут отменены, и сообщил, что 468 «ночных» штрафов аннулировано. Максимальная сумма штрафов, наложенных на одного гражданина, достигает 72 тыс. рублей.

По оценкам «Медузы», в системе «Социального мониторинга» зарегистрировано 60 тысяч пользователей. Выписано 54 тысяч штрафов на сумму 200 млн рублей.

20 мая на странице сервиса mos.ru, посвященной коронавирусу, появилась страница для обжалования штрафов, полученных в период самоизоляции.

Пострадавшие от «Социального мониторинга» объединяются в группы в соцсетях.

О своей готовности подключиться к работе по оспариванию штрафов уже заявили многие юристы, но деятельность московских судов приостановлена до 31 мая. В Сети выложены многочисленные шаблоны жалоб.

Введение цифровых пропусков приводит к тому, что полезный сервис Госуслуги превращается в машину по выписке штрафов, усугубляя положение людей, и без того пострадавших из-за кризиса. Таким образом, введение цифровых пропусков не только вызывает волну негатива, но и порождает недоверие к цифровым услугам в целом. Уже понятно, что работа приложения «Социальный мониторинг» — тема для отдельного исследования.
Может ли пандемия разрушить цифровую трансформацию?

Говоря о приложениях для контроля, в России часто ссылаются на опыт других стран. В Европе первой пострадала от вируса Италия. Там приложение для мониторинга пандемии было создано за три дня: 23 марта правительство обратилось за помощью к университетам и технологическим компаниям, 26 марта сервис был готов. Приложение для мониторинга люди скачивали на смартфоны добровольно. Министр инноваций Паола Пизано подчеркнула, что эффективный мониторинг распространения инфекции и перемещения граждан не должен привести к слежке за населением с помощью цифровых платформ.

В апреле Google и Apple заявили о совместной работе над приложением для отслеживания контактов на основе технологии Bluetooth в телефонах iPhone и Android. Отреагировали 110 международных организаций, в том числе Amnesty International, они выступили с открытым письмом: эпидемиологические кампании используются в качестве прикрытия для организации цифрового наблюдения. 21 мая технология была запущена, к ней получили доступ власти 22 стран.

Что касается перевода госуслуг в цифру, то и за рубежом он тоже ускорился в период пандемии. Некоторые инновации выглядели довольно неожиданно. Например, мэр Нью-Йорка разрешил заключать браки онлайн.

Уровень цифровизации госуслуг в мире неравномерен, в каждой стране пандемия актуализировала разные проблемы. В Канаде коронакризис привлек внимание к несовершенству действующей модели управления, а маленькая, полностью оцифрованная Эстония встретила пандемию во всеоружии (в эстонской практике наиболее привлекателен сервис по выдаче цифровых рецептов, в России их сейчас очень не хватает).

Пандемия изменит нашу жизнь и сектор госуслуг в частности. С этим никто не спорит, но мнения высказываются самые разные. Журналистка Захина Рашид, лауреат премии «Индекс свободы цензуры», считает, что пандемия углубила кризис, в котором давно находится «аналоговый мир», а с развитием технологий будет усиливаться мощь корпораций. Специалист по технологиям Бенджамин Фрид, напротив, утверждает, что пандемия коронавируса может разрушить цифровую трансформацию государств — бюджетов, истощенных коронавирусом, не хватит на то, чтобы обеспечивать создание цифровых сервисов, и долгосрочные проекты придется отложить.

Удивительно, но одной из самых цитируемых сейчас статей в русскоязычном сегменте фейсбука в последнее время стала колонка Нелли Болулз, опубликованная в Нью-Йорк Таймс в прошлом году. Автор рассказывает о «роскоши человеческих контактов» и утверждает, что цифровые услуги — суррогат для бедных. Судя по количеству репостов в соцсетях, есть в этом подходе нечто, вызывающее отклик у российских читателей.
Что дальше?

До недавнего времени основным мотивом внедрения цифровых технологий было повышение эффективности. Госучреждения переводили свои услуги в «цифру», чтобы решать новые задачи или выполнять стандартные функции быстрее и дешевле.

Во время пандемии на первое место вышло другое преимущество цифровых технологий — возможность минимизировать физические контакты. Неожиданно усилилась и другая тенденция — уменьшение приватности и небывалый контроль над гражданином со стороны государства.

Все перечисленное — повод задуматься не только о способах и формах оказания госуслуг, но и об этических принципах создания подобных систем и о роли человека (как пользователя, так и исполнителя) в этой системе.
А. Орлова, использованы материалы О. Шепелевой.