Как автоматизировать контрольно-надзорную деятельность
Волгоградская область
Организация
Комитет информационных технологий Волгоградской области.
Количество сотрудников
31 чел.
Модель деятельности
G2G, G2B, G2C.
Проект
внедрение в регионе государственной информационной системы «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» (далее — ГИС ТОР КНД).
Команда проекта
Комитет информационных технологий Волгоградской области (далее — комитет); Волгоградский государственный технический университет; центр компетенции по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» (в составе ГБУ Волгоградской области «Центр информационных технологий Волгоградской области»).
Бюджет
15 млн 713 тыс. 900 руб.
Срок реализации
1 год.
Руководитель проекта
Заместитель председателя комитета информационных технологий Волгоградской области Алексей Николаевич Кидалов.
Комментарий эксперта
Почему автоматизация контрольно-надзорной деятельности важна? Контроль и надзор – это способ убедиться, что бизнес выполняет требования, связанные с безопасностью деятельности, с качеством продукции и услуг. Существование контроля и надзора стимулирует участников рынка соблюдать установленные правила. Вместе с тем, надзор и контроль может стать существенным обременением, создающим неоправданные издержки и барьеры для бизнеса, а значит препятствовать экономическому росту, ограничивать доступ людей к товарам и услугам. Поэтому важно чтобы требования не были избыточными и неадекватными. Но не менее важно, чтобы контрольно-надзорные процедуры были бы простыми, прозрачными и предсказуемыми, чтобы в них не оставалось места для коррупции и злоупотреблений. Цифровизация контрольно-надзорной деятельности открывает возможности для унификации проверок, а значит - для снижения значения личностного фактора при их проведении и уменьшения коррупционных рисков. Она может сделать работу контролирующих органов более прозрачной для бизнеса и общества. Кроме того, цифровизация позволяет облегчить работу должностных лиц, проводящих проверки, сделать контрольно-надзорную деятельность эффективнее и дешевле для государственного бюджета.

Ольга Шепелева, эксперт Центра подготовки руководителей цифровой трансформации.

Техническая справка
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2018 № 482 субъектам Российской Федерации было рекомендовано использовать при осуществлении контрольно-надзорных функций новую государственную информационную систему ГИС ТОР КНД. Целью перехода была автоматизация информационного взаимодействия между контролирующими органами, прокуратурой и поднадзорными организациями, а также автоматизация риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора).

Вопросы перехода на ГИС ТОР КНД были рассмотрены на заседании рабочей группы по снижению административного давления на бизнес Совета по улучшению инвестиционного климата Волгоградской области при Губернаторе Волгоградской области (далее — Совет). Рабочей группой была признана необходимость повышения компетенций специалистов контрольно-надзорных органов в сфере цифровых технологий.

В июне 2019 года комитетом совместно с Волгоградским государственным техническим университетом было организовано обучение специалистов контрольно-надзорных органов исполнительной власти Волгоградской области по образовательной программе профессиональной переподготовки «Управление, основанное на данных» (СDO, Chief Data Officer). Задачами программы являлись:

  • формирование компетенций государственных служащих по решению задач управления на основе данных;
  • увеличение доли решений, принимаемых на основе данных, и повышение их качества;
  • увеличение количества и повышение качества собираемых, обрабатываемых и используемых данных для принятия решений и построения моделей деятельности.

По итогам обучения был сделан вывод о том, что разрозненная автоматизация органов власти, наличие большого количества информационных систем приводит к неэффективному использованию финансирования и кадровых ресурсов. При этом процесс проведения контрольно-надзорных мероприятий достаточно типичен в разных органах исполнительной власти и легко поддается унификации. В связи с этим рабочей группой было принято решение о целесообразности создания специального подразделения для автоматизации контрольно-надзорной деятельности региональных органов власти.

Постановлением Администрации Волгоградской области от 09.12.2019 № 613-п «Об организации эксплуатации государственной информационной системы „Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности"» контрольно-надзорным органам было дано поручение об использовании в своей работе ГИС ТОР КНД, а комитету было дано поручение создать центр компетенций по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности (далее — Центр компетенций).

Центр компетенций был создан на базе государственного бюджетного учреждения Волгоградской области «Центр информационных технологий Волгоградской области», подведомственного комитету. В настоящий момент в Центре компетенций работают 4 человека.

Комитет заключил с Минкомсвязью России соглашение, в соответствии с которым Волгоградской области в 2019 году была предоставлена субсидия из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке региональных проектов в сфере информационных технологий. В соответствии с государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», целевым индикатором автоматизации контрольно-надзорной деятельности была определена доля проверок, осуществляемых по приоритетным видам регионального государственного контроля (надзора), информация о которых вносится в Единый реестр проверок с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия, в общем количестве указанных проверок.

Комитет провел конкурс на оказание услуг по настройке процессов приоритетных видов регионального государственного контроля (надзора) в ГИС ТОР КНД с проведением консультирования инспекторов и административных сотрудников органов власти. Комплексные требования к участникам конкурса позволили пересмотреть некоторые существовавшие на тот момент бизнес-процессы и выстроить оптимальный процесс. Бизнес-процессы контрольно-надзорных мероприятий составлены с использованием схем BPMN и их нотации.

Была построена защищенная региональная сеть ViPNet в соответствии с требованиями информационной безопасности и организовано взаимодействие с федеральной защищенной сетью ViPNet ТОР КНД. Для оборудования автоматизированных рабочих мест были закуплены 86 стационарных рабочих мест, 5 ноутбуков и 2 переносных принтера, закуплены и настроены средства криптографической защиты, проведена модернизация серверного и сетевого оборудования органов исполнительной власти Волгоградской области. Все конкурсные процедуры проведены с учетом импортозамещения.

По итогам 2019 года целевой показатель был достигнут: при нормативном значении 75% доля результатов проверок, которые автоматически направляются в Единый реестр проверок, составила в Волгоградской области 77,2%. В рейтинге субъектов Российской Федерации область заняла 17-е место.

При создании Центра компетенций и внедрении ТОР КНД был применен гибридный подход с временным циклическим шагом от 1 до 4 недель и промежуточными понятными целями. Этот подход также лег в основу постоянной работы Центра компетенций, который стал драйвером процессов автоматизации в контрольно-надзорных органах власти. По окончании короткого цикла результат анализируется и ставятся новые цели, которые формулируются как в рамках целевой модели «Осуществление контрольно-надзорной деятельности в субъектах Российской Федерации», так и исходя из потребностей реальной ситуации. Такой подход стимулирует постоянные изменения и приводит к тому, что процесс имеет множество частных и актуальных для текущего момента результатов.
О реализации проекта рассказал Алексей Кидалов, заместитель председателя комитета, выпускник программы «Руководитель цифровой трансформации» 2019 года
— Кто является заказчиком и инициатором проекта?
— Необходимость проекта была очевидна многим органам власти, которые должны были реализовывать требования так называемой «регуляторной гильотины».
«Регуляторная гильотина» — реформа нормативных правовых актов с целью устранения избыточной административной нагрузки на предпринимателей. В ходе реформы планируется отмена всех устаревших нормативных актов в сфере надзора и контроля и построение новой, современной, эффективной системы государственного контроля (надзора), направленной на снижение социально значимых рисков.
Идею проекта продвигало руководство нашего комитета, мы были основными исполнителями. Методологические вопросы помогал решать комитет экономической политики и развития Волгоградской области.
— Кто является целевой аудиторией проекта?
— Проект был ориентирован на две большие категории пользователей:

  • региональные органы власти, проводящие контрольные проверки. Их 11, в том числе 7 осуществляют приоритетные виды контроля и надзора;
  • организации, в отношении которых проводятся проверки.

Эти категории условно можно назвать фронт- и бэк-офисом нашего сервиса.
— Есть какие-то бенефициары проекта?
— Наш проект был направлен на совершенствование государственного управления. Поэтому, наверное, основным его бенефициаром является общество в целом.
— Какова была ситуация на момент начала проекта? Какую проблему решал проект, почему возникла необходимость изменений?
— До 2019 года контрольно-надзорная деятельность была автоматизирована лишь частично. Информационные системы были разрозненными, несовершенными, неудобными в использовании. Самое главное — не было единого информационного пространства для всех контрольно-надзорных органов, организации-клиенты не имели возможности в одном месте получить все сведения о различных проверках. Кроме того, отдельные органы испытывали сложности с технической поддержкой своих систем. А нужно было реализовывать целевую модель «Осуществление контрольно-надзорной деятельности в субъектах Российской Федерации», которая предусматривала к окончанию 2021 года 100%-ное внедрение информационных решений в процессы регионального государственного контроля (надзора).

На первом этапе проекта, в 2019 году, нами был создан Центр компетенций, который не только обеспечивает техническую поддержку для контрольных органов, но и является источником единой методологии, корректирует достижение целевой модели в каждом отдельном органе.
— Какие задачи стояли перед вами как руководителем проекта?
— Кроме реализации целевой модели, я был ответственен за достижение конкретного KPI: 75% результатов проверок должны были автоматически направляться в Единый реестр проверок (в соответствии с показателем государственной программы РФ «Информационное общество»). В прошлом году этот показатель по Волгоградской области достиг 77,2%.
— К какому типу можно отнести продукт, созданный в ходе проекта? Это документ, приложение, информационная система, платформа?
— Наверное, это комплексное решение. В рамках проекта были усовершенствованы уже имеющиеся в органах власти информационные системы. Например, информационная система инспекции госжилнадзора была доработана и тиражирована для использования в органах местного самоуправления. В комитете ветеринарии были внедрены федеральные программные продукты (в связи с переходом контрольно-надзорных функций с регионального на федеральный уровень). Для большинства же контрольно-надзорных органов было внедрено типовое облачное решение. Автоматизированные системы в отдельных органах были подключены к этому решению, было проведено обучение администраторов, установлены удаленные рабочие места.
— Какова основная функция созданной системы?
— Можно выделить три основные функции:

1) новый продукт позволяет передавать результаты контрольно-надзорной деятельности непосредственно в Единый реестр проверок;
2) форма для проверочных листов создается автоматически, инспектор заполняет форму, используя список типовых вопросов, заполненные проверочные листы вносятся в систему, что позволяет вести отчетную аналитику;
3) автоматизация административных процедур внутри контрольно-надзорных органов, обеспечение информационного взаимодействия всех участников процесса.
— С помощью каких технологий был создан продукт? Какие фреймворки использовались, как была организована работа с данными, в том числе персональными, как обеспечивалась информационная безопасность?
— Данные из отдельных информационных систем передавались в облако, информационная безопасность при этом обеспечивалась с помощью ViPNet.
— Исполнителем по проекту был внутренний или внешний разработчик?
— Информационную систему инспекции госжилнадзора разрабатывала компания ООО «Бинго-Софт», типовое облачное решение было предоставлено Минкомсвязью. На сайте госзакупок размещены технические задания на разработку и доработку программных модулей для интеграции с ГИС ТОР КНД.
— В рамках каких нормативных правовых актов шла работа над проектом?
— Основанием для реализации проекта стало выделение федеральной субсидии на автоматизацию приоритетных видов регионального государственного контроля и надзора в целях внедрения риск-ориентированного подхода на условиях софинансирования из бюджета региона.
Автоматизация контрольно-надзорной деятельности российских регионов проводится с целью исполнения поручения Президента России Владимира Путина, которое он дал в ходе своего послания Федеральному Собранию 1 марта 2018 года: «Нужно сделать так, чтобы появление контролеров на предприятиях стало исключением. Это оправданно только на объектах с повышенным риском. В остальных случаях должны использоваться дистанционные методы контроля. В течение двух лет необходимо перевести всю систему контроля и надзора на риск-ориентированный подход.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2018 № 482 было утверждено положение о ГИС ТОР КНД, приказом Минкомсвязи от 03.06.2019 были утверждены технические требования к программным модулям, подключаемым к ГИС ТОР КНД, и к ведомственным информационным системам автоматизации контрольно-надзорной деятельности, подключаемым к данной государственной системе. Стандарт информатизации контрольно-надзорной деятельности был утвержден протоколом заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 14.06.2017 № 40(6).
В соответствии с этими федеральными документами было принято постановление Администрации Волгоградской области от 09.12.2019 № 613-п «Об организации эксплуатации государственной информационной системы „Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности"».
— Учитывался ли при реализации проекта клиентский опыт? Использовались ли какие-то инструменты из числа тех, о которых рассказывали слушателям Центра подготовки руководителей цифровой трансформации?
— Использование этих подходов и инструментов на практике было затруднено двумя основными обстоятельствами. Первое — это негибкость и несовершенство правового регулирования проекта. Регионы ждут методических указаний от федеральных органов, а те иногда запаздывают. Второе — это сопротивление изменениям внутри региона, вызванное тем, что любой проект требует бюджетных расходов. Поэтому реализация проекта потребовала использования различных инструментов, которые, к тому же, изменялись в ходе работы.
— Как выстраивалась работа с различными заинтересованными сторонами (стейкхолдерами)? Был ли план коммуникации с ними?
— Коммуникации с внутренними заинтересованными сторонами осуществлялись через координационный Совет по улучшению инвестиционного климата Волгоградской области при Губернаторе Волгоградской области. Внешними стейкхолдерами выступали подконтрольные субъекты. В качестве примера можно привести взаимодействие госжилнадзора как контрольно-надзорного органа с представителями собственников жилья, со старшими по дому, активистами, управляющими компаниями. Госслужащие встречаются с населением, беседуют, слышат «боли» и сложности всех заинтересованных сторон. И задача информатизации, помимо внедрения передовых технологий, еще и в том, чтобы упростить и сделать более эффективным это взаимодействие.

Надо понимать, что подконтрольные субъекты бывают очень разными, со своей спецификой. И для каждой отдельной сферы, для каждого субъекта мы должны достичь целевого состояния. При этом целевое состояние может модифицироваться или способы его достижения могут модифицироваться в зависимости от ситуации. Поэтому взаимодействие между всеми заинтересованными сторонами очень важно. Нам удалось достичь взаимопонимания между контрольно-надзорными органами, подконтрольными субъектами, прокуратурой и требованиями информатизации.
— В число заинтересованных сторон входят органы и организации, с которыми налажено межведомственное взаимодействие?
— Да, безусловно. При Совете действует рабочая группа по снижению административного давления на бизнес. Целью ее работы является обеспечение прозрачности и понятности взаимодействия между проверяющими и проверяемыми. Одно дело — получить информацию от контрольно-надзорного органа, выслушать их проблемы и «боли». Другое дело — общаться напрямую с предпринимателями, которые получают лицензию на продажу алкоголя, или с владельцами личных подсобных хозяйств, или застройщиками, и так далее. Важно выслушать и тех, и других, и контролеров, и подконтрольных субъектов. И нужно было сделать все, чтобы упростить их взаимодействие.
— Приходилось ли доказывать эффективность проекта? На каких этапах работы и как это делалось?
— Примером может служить создание Центра компетенций. На его утверждение ушло три месяца, было серьезное противодействие, связанное, в том числе, с финансовыми вопросами. Нам приходилось доказывать необходимость этой структуры как единого центра информатизации, а в перспективе и методологии, контрольно-надзорной деятельности. Многие методические вопросы до сих пор не урегулированы, специалистам на местах приходится самостоятельно решать отдельные проблемы. Сосредоточение технической и методологической поддержки в одном месте удобно и финансово выгодно. При этом, наверное, в каждом регионе возникают свои сложные ситуации, нельзя говорить, что трудности, аналогичные нашим, ждут всех.
— Есть ли презентация, отражающая этапы реализации проекта? Содержит ли она описания бизнес-процессов в нотации As is и To be?
— Да, есть.
— Делали ли прототип и тестировали ли перед запуском?
— Да, прототип был протестирован в 2018 году. Для тестирования были выбраны процессы госнадзора, по итогам оператору системы — Минкомсвязи — была дана обратная связь относительно слабых и сильных мест сервиса. Тестировалась и информационная система госжилнадзора, но там не было прототипа в чистом виде, т. к. система была создана еще в 2015 году.
— Была ли в ходе проекта разработана дорожная карта с задачами? Какие метрики использовались в этой карте? Проводилась ли актуализация карты по этапам?
— Дорожная карта была. В ней были отражены суммы финансирования отдельных мероприятий и контрольные сроки. В карту многократно вносились изменения, связанные с уточнением методологии, которую предоставляло Минэкономразвития России.
— Расскажите, как вы работали с рисками? Делали ли матрицу?
— Чтобы реализовать проект, мы выделили в нем этапы с контрольными точками. Мероприятия проекта были включены в основную деятельность комитета, связаны с освоением федеральной субсидии, и на этой основе возникло деление мероприятий на обязательные и те, которые приходилось выполнять по остаточному принципу. Это был один из рисков.

Другой риск был связан с тем, что запаздывало нормативное регулирование; начиная проект, мы слабо представляли себе, по каким критериям нам придется отчитываться о его реализации.

Еще один риск был связан с процедурами проведения госзакупок. Например, при проведении одной из закупок получилась значительная экономия, остались неосвоенные средства, и пришлось экстренно, в декабре, проводить еще одну закупку.

Все эти риски мы изначально учитывали. Можно сказать, что у нас был план «А» и план «Б». Возможно, мы работали с рисками не так академично, как нас учили, матрицу рисков мы не делали, но мы регулярно докладывали руководству о существующих рисках и у нас в каждый момент времени было понимание того, куда идем и с чем в ближайшее время столкнемся.
— Если резюмировать итоги проекта, что изменилось для пользователей? С какими трудностями вы столкнулись, что посоветуете своим коллегам в других регионах, чего можно избежать?
— Наши пользователи теперь избавлены от необходимости вручную заводить результаты проверок в Единый реестр проверок, а ведь эта информация очень важна для предпринимателей, она связана с вероятностью получить штраф. Теперь пользователи могут вводить сведения только в свои ведомственные системы или облачное решение, а в Единый реестр проверок данные передаются в автоматическом режиме. Это значительно сокращает объем работы служащих.

Кроме того, автоматизировано рабочее место отдельного служащего: например, инспектор госжилнадзора может зафиксировать правонарушение на месте в специальном приложении и транслировать этот факт своему руководству, руководство передает эти сведения далее по лестнице принятия решений. Весь бумажный документооборот заменен электронным — это значительно экономит время.

Еще одно преимущество системы — это стандартные проверочные листы. Они были настороженно встречены пользователями, особенно давно работающими специалистами, которые утверждали, что все предприятия разные и невозможно ход проверки заранее закрепить в проверочном листе. Тем не менее унификация проверочных листов – это очень интересный опыт, и мы будем его и дальше развивать.

Коллегам из других регионов я бы порекомендовал начать реализацию проекта по автоматизации контрольно-надзорной деятельности с максимально детального анализа существующих информационных систем: выявить их слабые места и понять, как можно адаптировать эти системы под новые требования законодательства, интегрировать с Единым реестром проверок. Если адаптация получается сложной и дорогой, то самый оптимальный вариант — использовать облачное решение ГИС ТОР КНД. Эта государственная система активно и быстро развивается, за последний год добавились новые функции, возросла надежность.

Другой совет коллегам исходя из нашего опыта — заранее продумать вопрос аттестации рабочих мест и приобретаемых средств криптографической защиты на соответствие требованиям информационной безопасности.

Очень важная проблема, которая редко освещается, — унификация наименований проверок при передаче контрольно-надзорных полномочий на муниципальный уровень. Часто органы местного самоуправления произвольно подходят к заполнению регионального реестра государственных услуг и функций, местные наименования одного и того же вида проверок могут отличаться, из-за этого проверка может не попасть в Единый реестр. Поэтому на региональном уровне надо проводить работу с контрольно-надзорными органами и отслеживать внесение всех проверок в Единый реестр. Важно установить общие подходы, регулировать организационные процессы в отдельных органах. Лучше всего создать коллегиальный орган с привлечением всех заинтересованных сторон: методологов, специалистов по информатизации, отраслевиков. При этом надо понимать, что все контрольно-надзорные органы устроены по-разному и в каждом сложилась своя уникальная ситуация: разная степень информатизации, разный уровень информационных навыков, разное отношение к существующим программам. Все это надо учитывать при планировании мероприятий.
— Насколько ваш проект тиражируемый? Вы использовали открытый код?
— Подрядной организацией при доработке информационной системы инспекции госжилнадзора являлось ООО «Бинго-Софт» (Нижний Новгород), комитет обладает исключительными правами на конкретное разработанное решение. Его можно тиражировать, но в некоторых других компаниях есть похожие и даже более интересные решения. Например, АО «БАРС Груп» предлагает решение более всеобъемлющее, максимально подходящее под все условия, связанные с ГИС ТОР КНД, с выгрузкой, с Единым реестром проверок и т.д.
Редакция — Мария Туманова, Ольга Капполь
Экспертная редакция — Владислав Тюрин
Интервьюер — Анна Гольдина

Руководитель проекта —
Заместитель председателя комитета
информационных технологий Волгоградской области
Алексей Николаевич Кидалов
A_Kidalov@volganet.ru
Насколько этот кейс Вам интересен?
(5 – очень интересный, 0 – совсем не интересный)
0
5
Насколько этот кейс полезен для Вашей работы?
(5 – очень полезен, 0 – совсем не полезен)
0
5
Какую дополнительную информацию Вам хотелось бы узнать об этом проекте?
О каком проекте Вы бы хотели прочитать в разделе «Кейсы»?
Оставьте Ваш email, чтобы мы могли пригласить Вас на вебинар, посвященный этому проекту.