Регулирование тарифов: как превратить государственную функцию в цифровой сервис
Московская область
Организация
Комитет по ценам и тарифам Московской области
Количество сотрудников
100 чел.
Модель деятельности
G2B — основная деятельность, G2C, G2G.
Проект
Трансформация государственной функции по установлению тарифов в государственный цифровой сервис.
Команда проекта
Комитет по ценам и тарифам МО — 24 чел.
Представители подрядных организаций — 6 чел.
ГКУ МО ЦТЭО — 3 чел.
Сотрудники министерства госуправления, ИТ и связи МО.
Бюджет
-
Срок реализации
2 года
Руководитель проекта
Председатель Комитета по ценам и тарифам Московской области Мария Николаевна Пичугина
Техническая справка
Комментарий директора ГКУ МО ЦТЭО Кирилла Клюкина.

Результатом проекта стало создание комплексного решения, куда включены три компонента:

1. Автоматизированная информационно-аналитическая система (АИС) «Тариф» Комитета по ценам и тарифам Московской области. Система разработана на базе платформы «1С: Предприятие» с использованием модуля «1С: Документооборот».

«1С: Предприятие» — отечественное программное обеспечение, позволяющее использовать как штатные средства платформы, так и гибкую настройку по требованию заказчика. Существует положительная практика разработки отраслевых решений на базе платформы «1С: Предприятие». Наличие сертифицированных специалистов по «1С» на рынке труда дает возможность вести разработку и сопровождать программный продукт как in house, так и на контрактной основе.

Платформа «1С: Предприятие» позволяет использовать для построения аналитических отчетов новый продукт «1С:Аналитика», разработанный «1С» как BI-инструмент для формирования отчетности «на лету» на базе данных системы.

АИС «Тариф» составляют взаимодействующие подсистемы:

«Автоматизация расчета цен (тарифов) и отчетности»;

«Электронный архив».

Электронный архив размещен в отказоустойчивом хранилище S3. Отказоустойчивость сервиса обеспечивается центрами обработки данных высокого уровня надежности с отказоустойчивой инфраструктурой. Такая система хранения данных позволяет содержать большое количество данных в целости и сохранности. Эффективность данного способа хранения обусловлена отсутствием иерархии, что, в свою очередь, обеспечивает отсутствие узких мест, которые возникают при использовании сложных систем многоуровневых каталогов.

2. Универсальный шаблон расчета тарифов. Уникальное программное решение для расчета тарифов регулируемыми организациями и сотрудниками комитета позволяет стандартизировать расчет тарифов согласно методикам расчета.

Универсальный шаблон расчета тарифов размещен в открытом доступе на сайте комитета и доступен пользователям. Основа для универсального шаблона сделана на базе стандартного пакета MSOffice. В целях защиты данных, возможности развития и простоты обновления версий продукта разработка велась на языке программирования VBA. Универсальный шаблон расчета тарифов интегрирован с АИС «Тариф».

3. Информационное взаимодействие АИС «Тариф» с Порталом государственных и муниципальных услуг Московской области: https://uslugi.mosreg.ru/. Бесшовная интеграция АИС «Тариф» и Портала государственных и муниципальных услуг Московской области позволяет оказывать государственные услуги по установлению тарифов в электронной форме. Независимо от своего расположения регулируемые организации могут подать тарифную заявку на Портале государственных и муниципальных услуг Московской области.

Формы тарифных заявок стандартизированы, обосновывающие документы загружаются в электронном виде и хранятся в электронном архиве АИС «Тариф».

О реализации проекта рассказала Мария Пичугина, председатель Комитета по ценам и тарифам Московской области.

— Расскажите, пожалуйста, какова была ситуация к началу проекта.
— Я пришла в Комитет в октябре 2018 г. Мы регулировали тарифы порядка 900 организаций, вступая с ними во взаимодействие примерно 7200 раз в год. Документы подавались в бумажном виде, каждая организация привозила достаточно большую коробку. Все было заставлено коробками. Я спросила сотрудников: «Как вы ищете необходимые документы?». Мне ответили: «Роемся в коробке». Было очевидно, что в такой ситуации невозможно эффективно работать с данными, сопоставлять, анализировать.
Кроме того, процедура предусматривала многократное личное обращение в комитет: подать заявку (заявку об установлении тарифов с приложением значительного объема обосновывающих документов и расчетов), получить документ об открытии тарифного дела (приказом об открытии дела запускается процедура по экспертизе тарифного расчета и в комитете назначается лицо, ответственное за экспертизу, — куратор), получить дополнительный запрос, привезти дополнительные документы, ознакомиться с расчетами, представить возражения к расчету. Потом организуется заседание Правления комитета (принимается решение об утверждении тарифов). Далее надо получить выписку из протокола Правления и подписанное распоряжение об установлении тарифов. Процесс установления тарифов представляет собой до 8–10 итераций от подачи заявки до получения решения. И каждый раз надо было записываться на прием, ехать, иногда 4–5 часов, часто отстоять очередь. После внедрения системы все административные процедуры должны проходить без очного участия заявителя.
Какова была проблема, которую решал проект?
— Согласно опросу, который проводило Министерство государственного управления, информационных технологий и связи Московской области (Мингосуправления), в рейтинге по индексу административного давления за 2018 год, мы оказались на четвертом месте. То есть организации оценивали нас как оказывающих достаточно сильное давление на их деятельность.

Чтобы выяснить причину, в феврале 2019 года мы провели опрос наших регулируемых обществ во время семинаров и в ходе ежегодного процесса подачи заявки. Мы просили оценить качество нашей услуги по ряду критериев: удобство процедуры подачи заявки, прозрачность требований к заявке, удовлетворенность сроками согласования и принятия решения по заявке и т.п. Наши клиенты могли также высказать свои пожелания по улучшению качества работы комитета.

Мы получили около 300 анкет из 922 организаций. И у всех были однотипные замечания к работе комитета: запрос избыточной информации, зачастую повторно, у нас часто меняются формы подачи сведений, используются разные виды документооборота, часто приходится вводить информацию вручную, лично подписывать у директора, стоять в длинных очередях в коридорах. Мы даже фотографировали эти очереди для анализа проблемы. Решение этих проблем с использованием информационных технологий соответствует федеральной программе «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Ее ключевой задачей является снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, Федеральная программа призвана содействовать решению задач по цифровизации госсектора, определенным федеральным проектом «Цифровое государственное управление».

Кроме того, в самом комитете назрела необходимость автоматизации процессов, расчетов, создания единой базы данных для снижения рисков ошибок, повышения производительности труда, формирования сводных аналитических отчетов и прогнозов.
Какую цель вы ставили как куратор проекта?
Главная задача, поставленная перед нами Губернатором Московской области, заключалась в том, чтобы выстроить работу в соответствии с основным трендом на цифровизацию госуправления, государственных услуг и функций.
Приступая к работе, я сформулировала для себя цель: переосмыслить отношения с регулируемыми организациями, превратить государственную функцию в цифровой сервис.
Предстояло сделать так, чтобы представители организаций-клиентов не носили коробки с бумагами, а взаимодействовали с нами всеми возможными способами посредством телекоммуникаций, прозрачно и открыто.

Для достижения цели мы сфокусировались на трех задачах:

  • внедрить стандартизированные электронные формы документов, чтобы снизить число запросов, обеспечить единую методологию, сократить время на подготовку документов клиентами и получить подготовленные данные;

  • перевести взаимодействие в онлайн-формат через личный кабинет, чтобы избавить клиентов от многочасовых поездок и ожидания в очереди, и сделать это взаимодействие предельно прозрачным;

  • установить стандарты качества взаимодействия с клиентами: обеспечение прозрачности тарифных решений и отказов в установлении тарифов, сокращение сроков установления тарифов, оказание методологической поддержки клиентов, в том числе в электронном формате.

В 2018 году через Единый портал госуслуг в комитет не было подано ни одной заявки. В 2019-м, как и 2020 году, подано более 1300 заявок.
Каждый отказ в установлении тарифа должен быть обоснован формулировкой, указанной в законе. Это важный момент, потому что деятельность наших клиентов социально значима: они производят и поставляют коммунальные услуги. При отсутствии утвержденного тарифа они могут приостановить работу, что сразу же скажется на населении.
В 2019 году комитет отказывал в открытии тарифного дела по каждой четвертой заявке (26% отказов), и организациям приходилось подавать заявку заново. В 2020 году доля отказов составила менее 4%.
Как повлиял проект на административные процессы внутри комитета?
— Обнаружилось, что многие ошибки и нарушения со стороны наших организаций-клиентов возникают из-за того, что люди не обладают необходимой информацией. Нужны разъяснения, информационная поддержка. Иногда клиенты не могли дозвониться до сотрудника-куратора, чтобы задать вопрос. Мы организовали горячую линию, работающую по принципу одного окна. Сотрудник горячей линии всегда на связи, для него предусмотрен новый ключевой показатель эффективности (КПЭ) — помощь в течение суток. Были внесены соответствующие изменения в административные регламенты услуг. Разместили дополнительные информационные документы на сайте, стали проводить значительное количество вебинаров, доступных в записи.

У нас было много разногласий с организациями, которые подавали жалобы в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) или в суд. Сейчас количество судебных дел уменьшилось с 46 до 8 за счет изменения процессов по взаимодействию с организациями, с тем чтобы улучшить обратную связь и повысить информационную открытость:

1. В своем личном кабинете каждый клиент имеет возможность направить запрос и разногласия своему куратору (специалист комитета, который ведет тарифное дело), качество ответа куратора отслеживается как подразделением внутреннего контроля комитета, так и Мингосуправления).

2. Если невозможно решить вопрос на уровне куратора, клиент может направить жалобу в электронной форме непосредственно председателю комитета. Этот сервис неофициально называется «Горячая линия председателя комитета»

3. Процесс ознакомления организации (заблаговременно, в личном кабинете, в стандартизированной форме) с проектом тарифного решения регулируется стандартами, это позволяет учесть обоснованные возражения до принятия решения.

4. Развиты процедуры по досудебному урегулированию.

В целом цифровизация позволила значительно сократить объем документов, которыми оперирует комитет. Переводя наш бумажный архив за прошлые годы в электронный вид, мы видим, насколько объем этого архива в гигабайтах больше, чем размер документов сейчас, при электронном взаимодействии и стандартизированных формах документов.
Какие еще внутренние задачи вам пришлось решать?
— После создания цифрового сервиса для клиентов нашей второй задачей было повышение эффективности внутренних процессов. Когда я пришла в комитет, система электронного документооборота не позволяла производить поиск, анализировать информацию, решать аналитические задачи, отсутствовал электронный архив (большая часть документов была в бумажном виде, разрозненные электронные документы хранились несистематизированно). Отсутствовала единая база данных тарифных показателей, что делало крайне долгим формирование сводной аналитики, создавало риски ошибок.
У нас была критическая потребность создать собственную информационную систему для построения сводных аналитических и управленческих отчетов.
В работе комитета было много стандартных вычислений, которые легко перевести в алгоритм и таким образом автоматизировать целый ряд процессов. Автоматизация позволяет значительно увеличить производительность труда. Автоматизация коснулась не только существующих процессов, но и создала новые. Например, раньше мы вручную детально проверяли документы 4% организаций в год на предмет завышения тарифов. Больше не могли, так как не хватало ресурсов. Сейчас появилась новая форма проверок — бесконтактные автоматизированные (без запросов, без выезда, с использованием новых алгоритмов на основании имеющихся данных формируются показатели, сигнализирующие о рисках нарушений), ими сейчас охвачено 100% организаций.

Раньше надо было неделю собирать отчетность из разных электронных таблиц, сейчас данные находятся в едином хранилище, я могу в любой момент получить их оттуда. Появились совершенно новые возможности для понимания ситуации, принятия решений, проведения факторного анализа, выполнения прогностических функций.

В рейтинге социально-экономического положения регионов в 2019 году Московская область заняла четвертое место. Для стимулирования экономического роста необходимо обеспечить снижение доли расходов на оплату коммунальных платежей для населения и долгосрочную прогнозируемость цен на энергоресурсы (газ, электроэнергию), доступность подключения к энергетической инфраструктуре для бизнеса. Выполнение этих задач требует автоматизации аналитико-прогностической деятельности.
Как вы работали с данными?
— Экономика коммунального хозяйства — это выручка более 400 млрд руб. в год. (для сравнения: весь бюджет региона — 516 млрд руб. за 2019 год). Чтобы предоставлять информацию общеэкономического характера для Правительства Московской области, необходимо было наладить работу с данными.

Мы внедрили стандартные решения, опробованные в бизнес-секторе: общий архив, документооборот на основе «1С», общее хранилище данных с системой отчетности BI. Эти решения обеспечили качественный прорыв в нашей работе.

Каждая тарифная заявка содержит от 2 до 100 Гб сканированных документов и более 100 тыс. показателей, порядка 4 тыс. ключевых показателей мы собираем в хранилище на данном этапе.

Прежде всего, удалось достигнуть нового качества планирования результата тарифной кампании. Правительство РФ ежегодно утверждает средние индексы изменения платы граждан за коммунальные услуги (вводит ограничение для тарифов коммунальных организаций), ФАС России утверждает ограничения для роста тарифов на электроэнергию, остальное планирование осуществляется на уровне региона. Мы научились планировать изменение платы граждан в разрезе муниципальных образований (64 муниципальных образования в Московской области), в разрезе отраслей.

Заранее, еще до установления индексов Правительством РФ, мы изучаем потребность в инвестициях на каждой территории, оцениваем, как будут изменяться нормативы потребления услуг, моделируем организационные изменения (например, консолидацию отраслей — создание единых теплоснабжающих организаций), проводим согласительные процедуры с администрациями муниципальных образований и крупнейшими регулируемыми обществами, Министерством энергетики и Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области и на основе всей этой информации моделируем сценарии развития отраслей на следующий год, делаем вывод, какое финансирование необходимо для той или иной отрасли на каждой территории. Более того, мы собрали ключевые данные по Центральному федеральному округу и завели их в информационную систему, что позволяет сравнивать показатели Московской области как в целом, так и по отдельным предприятиям с другими регионами. Это позволило на 2020 год снизить плату за коммунальные услуги почти для 1 млн человек в сельской местности и поддержать недофинансированные теплоснабжающие организации для улучшения качества снабжения.

По сути, автоматизация планирования на основе данных системы позволяет более эффективно, более точечно распределять увеличение тарифов, видеть и учитывать важные факторы, влияющие на социально-экономическую ситуацию на местах, а в последующем проводить план-фактный анализ.
Расскажите про стресс-сценарий.
— Регулирование тарифов — это, по сути, экспертиза бизнес-плана, сопоставление доходов и затрат. Консолидированная отчетность, которая стала доступна благодаря автоматизации, дает нам отраслевые показатели, к которым мы можем применять различные сценарии моделирования. Например, к выручке мы можем применить коэффициент собираемости: вместо стандартной собираемости 96–97% мы можем поставить иное значение, заранее запланировав недовыполнение сбора платежей из-за особых обстоятельств. Например, из-за пандемии коронавируса, выросли дополнительные затраты, как следствие массовой самоизоляции москвичей в области, и одновременно образовались кассовые разрывы из-за недосборов платежей. С помощью нашей системы мы помогаем нашему жилищно-коммунальному комплексу формировать отраслевые прогнозы, оценивать финансовое состояние и необходимость мер поддержки.
Расскажите, какие были этапы реализации проекта.
— После согласования первым вице-губернатором Московской области (комитет подведомственен первому вице-губернатору) стратегических целей комитета и определения направления — цифровой трансформации и четкого формулирования задач, мы начали наш проект в сотрудничестве с Мингосуправления.

Вначале у нас был очень большой список пожеланий к системе, которые, очевидно, невозможно было увязать с бюджетом и сроками проекта. Тогда мы сели и сделали матрицу оценки с критериями:

  • быстрота реализации (в том числе наличие готовых решений, которые можно сразу внедрить);

  • соответствие потребностям заинтересованных сторон — стейкхолдеров (правительства Московской области, регулируемых компаний, потребителей);

  • финансовые и трудозатраты.

Оценка по критериям и выделение приоритетов по принципу «20% действий — 80% успеха» помогли нам составить план проекта. Затем мы определили, какие работы будем делать собственными силами (в том числе силами сотрудников Мингосуправления), а на какие работы необходимо привлечь подрядчиков. Мы определили руководителя проекта внутри комитета.

На текущий момент у нас уже разработаны основные функции, введена в эксплуатацию АИС «Тариф», идет развитие системы. Комитет принял участие в бета-тестировании продукта «1С: Аналитика», по итогам которого продукт был внедрен в ежедневную работу сотрудников Комитета.
Были ли трудности при взаимодействии с подрядчиками?
— Да, с самого начала мы недооценили нестандартность задачи и из-за этого потеряли три месяца. Дело в том, что в коммерческих структурах, где я раньше работала, были достаточно стандартные процессы, уже какой-то начальный уровень автоматизации, и у сотрудников был опыт работы с подрядчиками по автоматизации. Оказалось, что для автоматизации тарифной деятельности комитета нужно провести научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, подрядчики не способны справиться с ними, имея отведенный бюджет и сроки, сотрудники комитета также не понимают, за что хвататься.

Когда мы поняли, что за три месяца даже частное техническое задание (ЧТЗ) принять не можем, мы изменили ход работ. Во-первых, значительную часть разработки методологии комитет взял на себя. Мы создали подразделение методологии, которое занялось стандартизацией данных, формированием модели данных, стандартизацией расчетов и сопоставлением разных видов деятельности между собой, формулированием алгоритмов. В этот процесс мы последовательно вовлекали подрядчика для плотной совместной работы. Только после того, как была сформирована модель данных и понимание структуры, началась разработка системы. Планировалось, что она начнется в августе 2019 года, а из-за этой задержки к ней удалось приступить только в октябре.

Во-вторых, мы создали управляющий цифровой комитет, который собирался 2–3 раза в неделю и проводил поэтапную приемку выполненных работ, разработанных документов.

В-третьих, мы изменили формат работы с подрядчиком — стали делать короткие спринты. Система создавалась путем решения маленьких задач, все предложенные варианты тут же проходили тестирование и приемку. Это было удобнее, поскольку сложная методология порождала вероятность ошибки, поэтому, если разрабатывать сразу нечто объемное, придется переделывать сразу многое.

В-четвертых, мы стали активно вовлекать в проект значительную часть сотрудников комитета — как для разработки требований, так и для тестирования — путем выдачи заданий на заседании управляющего комитета. Более 20 сотрудников периодически вовлекаются в проект для участия в решении отдельных задач. Причем подрядчики и сотрудники комитета образуют единую команду на каждый спринт. У нас подрядчики даже физически мигрируют по кабинетам комитета, пересаживаясь к сотрудникам, которые задействованы в очередном спринте.

В соответствии с принципами Agile разработка велась спринтами на 1–2 суток. Стадии спринта: концепт — написание техзадания — приемка техзадания — разработка — тестирование разработчиками — размещение на тестовой платформе — тестирование сотрудниками (функциональными заказчиками) — замечания — доработка — приемка цифровым комитетом — замечания — доработка — размещение на промышленной платформе — перевод в эксплуатацию — эксплуатация — поддержка.
Использовали ли вы цифровые инструменты для коммуникации в команде?
— В процессе реализации проекта мы вели несколько планов. Первый план был утвержден в плане мероприятий Комитета по ценам и тарифам Московской области на 2019–2021 годы. В соответствии с этим планом приказом по Комитету были утверждены дорожные карты по четырем приоритетным направлениям: «Цифровой комитет», «Бенчмаркинг», «Открытый комитет», «Умный контроль». Данные планы были достаточно укрупненные, в среднем по 30–40 ключевых точек за год. Комитет актуализирует планы раз в полгода.
— Второй план — это график бизнес-процессов на 1–2 месяца в MSProject, связанных с цифровой трансформацией, мы актуализировали его раз в месяц. Третий — короткие спринты в Битриксе.

В процесс тестирования мы вовлекли всех сотрудников комитета: от каждого подразделения по каждому виду регулируемой деятельности (теплоснабжение, водоснабжение, вывоз мусора и т. п.) был назначен ответственный, который сотрудничал с командой разработки и в процессе написания ЧТЗ, и в процессе тестирования, на финальной приемке и в процессе опытной эксплуатации. Кроме методолога в создании сервиса участвовал пользователь, который мог дать ценное замечание, например: «Посчитали вы хорошо, но кнопка неудобная». На базе Битрикса была сделана хелпдеск-система для фиксации жалоб пользователя: если что-то не работает, если пользователь что-то не понимает, если эта часть системы уже принята, но пользователь только сейчас что-то обнаружил и т.п.

Я чувствую очень большую вовлеченность в эту работу, воспринимаю ее не столько как ИТ-проект, сколько как управленческую задачу по цифровой трансформации, где информационные технологии помогают менять процессы и структуру. Мы запустили изменения административных регламентов, вместо двух ИТ-специалистов теперь у нас работают пять.

Дайте рекомендацию коллегам — государственным служащим, которые только начинают проекты по цифровой трансформации.
— Во-первых, должны быть назначены люди, которые отвечают за цифровую трансформацию. Это должны быть не ИТ-специалисты, а сотрудники, ориентированные на бизнес-процессы, которые могут нужным образом изменить процедуры и регламенты. Также должны быть созданы служба заказчика, отдел методологии, это очень важный момент. Уровень руководителя, ответственного за цифровую трансформацию, должен быть не ниже уровня заместителя первого лица.

Во-вторых, начиная цифровую трансформацию, необходимо задаться вопросами: «Зачем мы это делаем? Кому из заинтересованных лиц станет от этого хорошо?» Эти вопросы позволят избежать ненужных действий. С их помощью мы отсекли порядка 70% действий и технических решений, которые потребовали бы значительных усилий, но не принесли бы соответствующей пользы. Даже сейчас, анализируя процессы, мы можем изменить приоритеты задач, задав себе вопросы: «Зачем мы это делаем? Почему сейчас?»

В-третьих, очень важно установить КПЭ мелких этапов. При фиксации этапов работ мы определяли, например, какой цели достигает конкретное ЧТЗ, кто пользователь, кто, что, как и зачем делает в бизнес-процессе и т.п. Только после установления КПЭ мы начинали работать с интерфейсом, кодом и прочим. Мы приглашали консультанта из проектного офиса, который за пару сессий помог нам приоритизировать проекты и дал правильный фрейм ЧТЗ. Только после этого процесс пошел.

В рамках проекта была проведена оптимизация и цифровизация существовавших бизнес-процессов:

  • прием тарифных заявок от организаций и взаимодействие с организациями по утверждению тарифов;

  • экспертиза проектов инвестиционных программ организаций;

  • контроль освоения инвестиционных ресурсов организаций;

  • формирование регламентированной отчетности в ФАС России;

  • взаимодействие с гражданами по обращениям;

  • регистрация тарифных заявок;

  • ведение журнала документов контрольно-надзорных мероприятий;

  • ведение журнала инвестиционных документов;

  • внутренний документооборот;

  • планирование и контроль оплаты гражданами жилищно-коммунальных услуг;

  • информирование граждан о правилах расчета тарифов;

  • расчет тарифов;

  • формирование документов для совещаний правления комитета.



Также были разработаны, цифровизованы и внедрены новые бизнес-процессы:

  • оценка профиля риска организаций и формирования плана проверок;

  • бесконтактная проверка соблюдения тарифного законодательства;

  • ведение архива тарифных дел (документы тарифных заявок и экспертиз комитета);

  • проектный контроль сроков оказания государственной услуги по утверждению тарифов;

  • формирование управленческой отчетности;

  • планирование и оценка исполнения КПЭ комитета и отдельных сотрудников.
Редакция - Мария Туманова, Ольга Капполь
Экспертная редакция - Владислав Тюрин
Интервьюер - Анна Гольдина

Куратор проекта - председатель Комитета по ценам и тарифам Московской области Мария Николаевна Пичугина.
Контактное лицо - заместитель начальника управления Комитета по ценам и тарифам Михаил Горожанин (+7 985 233-63-16; gorozhaninma@mosreg.ru)

Насколько этот кейс Вам интересен?
(5 – очень интересный, 0 – совсем не интересный)
0
5
Насколько этот кейс полезен для Вашей работы?
(5 – очень полезен, 0 – совсем не полезен)
0
5
Какую дополнительную информацию Вам хотелось бы узнать об этом проекте?
О каком проекте Вы бы хотели прочитать в разделе «Кейсы»?
Оставьте Ваш email, чтобы мы могли пригласить Вас на вебинар, посвященный этому проекту.